GENEVA / ROME (11 July 2014) – The United Nations Working Group on Arbitrary Detention today urged the Government of Italy to take extraordinary steps, such as alternative measures to detention, to end over-incarceration and to protect the rights of migrants.
“Release is the remedy when minimum standards cannot be met in other ways,” said human rights expert, Mads Andenas, who heads the Working Group, at the end of a three-day visit to Italy to follow up on the implementation of the recommendations issued after the 2008 visit of the Working Group.*
“Prompt and sustained action in the next phase is required by Italy to ensure compliance with human rights standards,” Mr. Andenas stressed. “We call on the Italian authorities to comply with our recommendations on over-incarceration and the Torreggiani judgment of the European Court of Human Rights.”
“We are pleased to see the measures the Government has undertaken to implement our recommendations. We are further encouraged by the open and rights-based dialogue in the legislative, executive and judicial branches on issues of arbitrary detention”, he added.
The expert noted that several of the recommendations in President Napolitano’s 2013 Letter to Parliament on detention, including the proposals for amnesty and clemency, and the 2013 Annual Report of the First President of the Supreme Court are more urgent today to secure compliance with international law.
The Working Group welcomed the recent reforms reducing the length of sentences, overcrowding in the penitentiary establishments, and the use of pre-trial detention. According to article 8 of Decreto legge 92/2014, pre-trial detention cannot be applied in cases where the judge considers that the defendant, if found guilty, will be sentenced to three years or less or given a suspended sentence. “This would reduce the inappropriate use of pre-trial detention as a penalty,” Mr. Andenas noted.
Concerns remained, however, with regard to the high number of pre-trial detainees, and there is a need to monitor and remedy the disproportionate application of pre-trial detention in the case of foreign nationals and Roma, including minors.
Positive measures in the criminal justice system included the Constitutional Court’s judgment setting aside the indiscriminately higher penalties for minor drugs offences which, followed by recent legislation, gave effect to the requirement of proportionality as stated in international human rights law. The same applies to the relaxation of the disproportionate penalties for repeat offenders.
Noting that Italy does not have a general policy of mandatory detention of all asylum seekers and migrants in an irregular situation, as opposed to some other European countries, the Working Group welcomed the recent abolition of migration as an aggravating circumstance in criminal law and steps taken by the Parliament to abrogate the crime of “illegal entry and stay”. However, it noted with concern that the latter remains an administrative offence.
“We also remain seriously concerned about the length of administrative detention (with a statutory maximum duration of 18 months) and the conditions of detention in the Identification and Expulsion Centres (CIEs) but are encouraged by recent legislative initiatives to reduce the maximum period of detention of irregular migrants to 12, or even six, months”, Mr. Andenas said.
According to the jurisprudence of the Working Group, “migration-related detention should be a last resort and only for the shortest period of time”, the expert added. “We urge the Government to reduce the length of the detention in the CIEs to the period of time strictly necessary for the identification.”
“We found that a significant number of detainees in CIEs are foreign nationals convicted of criminal offences who were subsequently remanded into these centres”, he further observed. “We call on the Government to avoid the transfer to CIEs of convicted migrants who should be identified during their detention in prison.
The Working Group also noted with particular concern reports of summary returns of individuals, including in some cases unaccompanied minors and adult asylum seekers, in the context of bilateral readmission agreements, mainly due to inadequate or non-existing screening that fail to determine age or to inform them of their rights.
“Such summary returns violate Italy’s obligations under national, European and international law to ensure access to a fair asylum procedure and protection against refoulement, as well as the prohibition of expulsion of unaccompanied minors,” Mr. Andenas underscored.
The expert noted that the special detention regime for mafia offenders under article 41 bis of the Law on the Penitentiary System has not yet been brought in compliance with international human rights requirements. While welcoming the Constitutional Court judgment on access to defense counsel, the Working Group regretted that the Government had so far not undertaken any measures to sufficiently strengthen and expedite the judicial review of the orders imposing or extending this form of detention.
“Any such restrictive measures must be reviewed on a regular basis in order to ensure their compliance with the principles of necessity and proportionality,” Mr. Andenas said.
The Working Group also examined efforts taken to close the Judicial Psychiatric Hospitals and transfer their competence to regional substitutive healthcare structures. “We regret that the deadline for implementing the reform of the psychiatric system has been postponed twice but are encouraged by the fact that the most recent legislative initiative foresees assessment of all individual cases as well as strict reporting and monitoring requirements with regard to progress made,” Mr. Andenas noted.
In the context of monitoring places of detention, the Working Group welcomed the recent ratification of the Optional Protocol to the Convention against Torture and the establishment of the National Guarantor of the rights of detainees. It regretted, however that the Government had not yet established an independent national human rights institution in accordance with the Paris Principles.
Noting bills currently before Parliament, the Working Group urged the Government to prioritize the establishment of such an institution with a broad human rights mandate and the necessary human and financial resources for its effective functioning. It also encouraged prompt adoption of the bill on the specific crime of torture.
The Working Group continues to evaluate measures to follow up its recommendations to remedy excessive delays in the criminal, civil and administrative justice systems, application of anti-terrorist measures and the lack of accountability for police brutality. It has also sought information about the detention of socially dangerous individuals, and the legality and review of locking up individuals suffering from dementia in institutional and home care.
The Working Group was much encouraged by the fruitful engagement with the Italian Government, parliamentarians, the judiciary and broader civil society. “There is a clear realisation at different levels of the need for further effort in several areas to prevent arbitrary deprivation of liberty,” Mr. Andenas said.
“We will submit a follow-up report to the United Nations Human Rights Council with more detailed observations and recommendations and I hope that our external review may be taken as a constructive contribution to the Italian political, legislative and judicial processes,” he concluded.
(*) Check the Working Group’s 2008 report on Italy (A/HRC/10/21/Add.5): http://www.ohchr.org/EN/Issues/Detention/Pages/Visits.aspx
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Detenzione arbitraria: «Gruppo di esperti delle Nazioni Unite chiede all’Italia di intervenire per porre fine all’eccessivo ricorso alla detenzione e tutelare i diritti dei migranti»
GINEVRA / ROMA (11 luglio 2014) – Oggi il Gruppo di lavoro delle Nazioni Unite sulla Detenzione arbitraria ha esortato il Governo italiano ad adottare misure straordinarie, come per esempio soluzioni alternative alla detenzione, al fine di eliminare l’eccessivo ricorso alla detenzione e proteggere i diritti dei migranti.
«Quando gli standard minimi non possono essere altrimenti rispettati, il rimedio è la scarcerazione», ha affermato l’esperto di diritti umani Mads Andenas, Presidente del Gruppo di lavoro, al termine della visita di tre giorni in Italia tesa a valutare lo stato di attuazione delle raccomandazioni formulate alla fine della missione effettuata dal Gruppo di lavoro nel 2008*.
“Viene richiesta all’Italia un’azione rapida e sostenuta nella prossima fase di intervento, affinché venga garantito il rispetto delle norme sui diritti umani’’, ha sottolineato Andenas. “Chiediamo alle autorità italiane di rispettare le nostre raccomandazioni e quanto statuito dalla sentenza Torregiani della Corte Europea dei Diritti Umani relativamente al ricorso eccessivo alla detenzione.’’
«Prediamo atto con favore delle misure adottate dal Governo per dare seguito alle nostre raccomandazioni. Il dialogo intrapreso nel ramo legislativo, esecutivo e giudiziario sui temi connessi alla detenzione arbitraria, basato sull’apertura e improntato ai diritti umani rappresenta un ulteriore segnale incoraggiante», ha aggiunto.
L’esperto ha osservato che «oggi, molte delle raccomandazioni contenute nel Messaggio alle Camere del Presidente della Repubblica Giorgio Napolitano sulla questione carceraria del 2013, incluse le proposte in materia di amnistia e indulto, e nella Relazione sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2013 del Primo Presidente della Corte suprema di Cassazione sono quanto mai urgenti per garantire la conformità al diritto internazionale».
Il Gruppo di lavoro ha accolto con favore le recenti riforme tese a ridurre la durata delle pene detentive, il sovraffollamento carcerario e il ricorso alla custodia cautelare. Come stabilito dall’ articolo 8 del Decreto legge 92/2014, non può essere applicata la misura della custodia cautelare se il giudice ritiene che con la sentenza possa essere concessa la sospensione condizionale della pena o se il giudice ritiene che, all’esito del giudizio, la pena detentiva da eseguire non sarà superiore a tre anni. “Ciò ridurrebbe il ricorso improprio alla custodia cautelare come sanzione,” ha sottolineato Andenas.
Restano tuttavia alcune preoccupazioni in ordine all’elevato numero di detenuti in regime di custodia cautelare; è altresì necessario monitorare e ovviare al ricorso sproporzionato alla custodia cautelare per gli stranieri e i Rom, minori compresi.
Provvidimenti positivi sono stati adottati nel sistema giudiziario penale, inclusa la sentenza della Corte costituzionale che ha dichiarato illegittime le sanzioni indiscriminatamente elevate per reati lievi in materia di stupefacenti e che, nel rispetto della normativa vigente, ha dato applicazione concreta all’obbligo di proporzionalità sancito dal diritto internazionale dei diritti umani. Lo stesso vale per l’alleggerimento delle pene sproporzionate alle quali sono sottoposti i recidivi.
A differenza di alcuni paesi europei, l’Italia non ha una politica generale di detenzione obbligatoria per tutti i richiedenti asilo e migranti irregolari. Inoltre, il Gruppo di lavoro si compiace del fatto che sia stata recentemente abolita l’immigrazione quale circostanza aggravante ai fini del diritto penale, e dei passi intrapresi dal Parlamento per abrogare il reato di “immigrazione clandestina’’, seppur osservando con preoccupazione che quest’ultimo resta un illecito amministrativo.
«Restiamo anche seriamente preoccupati per la durata della detenzione amministrativa (per la quale la legge stabilisce un periodo massimo di 18 mesi) e per le condizioni detentive nei Centri di identificazione ed espulsione (CIE), ma siamo incoraggiati dalle ultime iniziative legislative volte a ridurre il termine massimo della detenzione amministrativa dei migranti irregolari da 18 a 12 mesi e finanche a 6», ha affermato Andenas.
Secondo la giurisprudenza del gruppo di lavoro «la detenzione legata all’immigrazione dovrebbe essere prevista solo come ultima ratio e per il più breve periodo di tempo possibile», ha aggiunto l’esperto. «Esortiamo il governo a ridurre la durata della detenzione nei CIE per il periodo di tempo strettamente necessario per l’identificazione”.
«Abbiamo avuto modo di constatare che un numero significativo di persone trattenute nei CIE sono cittadini stranieri condannati per reati penali che sono poi stati successivamente rinviati in custodia in questi centri», ha ancora osservato. «Esortiamo il Governo a evitare il trasferimento nei CIE di migranti che hanno già scontato la loro condanna che dovrebbero essere pertanto identificati durante la detenzione in carcere.”
Il Gruppo di lavoro si dice inoltre preoccupato per i resoconti dei rimpatri sommari nel contesto degli accordi bilaterali di riammissione, in alcuni casi anche di minori non accompagnati e richiedenti asilo di maggiore età, principalmente a causa dei controlli inadeguati o addirittura inesistenti che non consentono di determinare l’età dei migranti o di informarli dei loro diritti.
«Questi rimpatri sommari violano gli obblighi assunti dall’Italia ai sensi del diritto nazionale, europeo ed internazionale, che impongono invece di assicurare l’accesso a una procedura d’asilo equa e alla tutela contro il respingimento e che sanciscono il divieto di espulsione di minori non accompagnati», ha ribadito Andenas.
L’esperto ha osservato come «Il regime detentivo speciale previsto dall’articolo 41 bis della legge sull’ordinamento penitenziario italiano per gli accusati del reato di associazione mafiosa non è ancora stato allineato agli obblighi internazionali in materia di diritti umani». Pur accogliendo favorevolmente la sentenza della Corte costituzionale sull’illegittimità delle restrizioni ai colloqui con i legali, il Gruppo di lavoro lamenta che il Governo non abbia ancora adottato misure per rafforzare e accelerare adeguatamente la revisione giudiziaria dei decreti di proroga di tale regime di carcere duro.
«Qualunque restrizione di questo tipo deve essere oggetto di revisione regolare, così da garantirne la conformità ai principi di necessità e proporzionalità,» ha affermato Andenas.
Il Gruppo di lavoro ha poi esaminato le misure intraprese per portare a compimento la chiusura degli Ospedali psichiatrici giudiziari e trasferirne le competenze alle strutture sanitarie regionali. «Apprendiamo con rammarico che il termine per l’attuazione della riforma del sistema psichiatrico è stato posticipato già due volte, ma è incoraggiante constatare che la più recente iniziativa legislativa prevede la valutazione di tutti i casi individuali e stringenti obblighi di monitoraggio e rendicontazione quanto ai progressi compiuti», ha osservato Andenas.
Per quanto attiene al monitoraggio dei centri di detenzione, il Gruppo di lavoro ha accolto con favore la recente ratifica del Protocollo facoltativo alla Convenzione contro la Tortura e la creazione del Garante nazionale dei diritti dei detenuti. Il Gruppo ha però anche espresso il suo rammarico per il fatto che il Governo non abbia ancora istituito un organo nazionale indipendente per i diritti umani in conformità con i Principi di Parigi.
Pur prendendo atto delle proposte di legge attualmente al vaglio del Parlamento, il Gruppo di lavoro ha esortato il Governo a procedere in via prioritaria alla creazione di questa istituzione, che dovrebbe essere dotata di un ampio mandato sui diritti umani, nonché delle risorse umane e finanziarie necessarie a garantire un effettivo funzionamento. Il Gruppo ha poi esortato a una rapida adozione della proposta di legge sull’introduzione del reato di tortura nel codice penale italiano.
Il Gruppo di lavoro continua a valutare le misure adottate per dare seguito alle sue raccomandazioni al fine di rimediare agli eccessivi ritardi nei sistemi della giustizia penale, civile e amministrativa, alle criticità inerenti all’applicazione delle misure antiterrorismo e alla mancanza di trasparenza delle responsabilità per gli episodi di violenza perpetrati dalle forze dell’ordine. Il Gruppo ha inoltre raccolto informazioni a proposito della detenzione degli individui socialmente pericolosi, nonché della necessità di una base giuridica e di meccanismi di revisione per gli individui affetti da demenza e trattenuti in contesti assistenziali istituzionali e domestici.
Il Gruppo di lavoro si è detto fortemente incoraggiato dal dialogo costruttivo con il Governo italiano, i parlamentari, la magistratura e la società civile in generale. «Risulta chiara, ai diversi livelli di interlocuzione, la necessità di ulteriori azioni in più settori così da porre fine alla privazione arbitraria della libertà», ha affermato Andenas.
«Presenteremo una relazione di follow-up al Consiglio dei diritti umani delle Nazioni Unite che conterrà osservazioni e raccomandazioni più dettagliate. Auspico che la nostra revisione esterna sia considerata un utile contributo ai processi politici, legislativi e giudiziari in Italia», ha concluso Andenas.
(*) Per ulteriori informazioni si prega di visionare il Rapporto del Gruppo di Lavoro sull’Italia del 2008 (A/HRC/10/21/Add.5): http://www.ohchr.org/EN/Issues/Detention/Pages/Visits.aspx
